Odborně

Traktát o vyšetřovacích komisích

24. 08. 2018
Sdílet na Facebooku Tweet

V posledních dnech a týdnech byla v médiích věnována mimořádná pozornost vyšetřovací komisi Poslanecké sněmovny k OKD, a to dílem kvůli její intenzivní výslechové činnosti, dílem kvůli nedostatku jiných zpráv v době prázdnin. Nejdiskutovanějším tématem bylo odmítnutí klíčové osoby celé kauzy Zdeňka Bakaly se před komisi dostavit, zveřejnění jeho dopisu komisi a následné rozhodnutí komise jej předvolat. Nebylo pak článku, pod nímž by se v komentářích neobjevily ostré odsudky práce komise a jejího předsedy (o sociálních sítích nemluvě). Problematika této konkrétní komise tak místy přechází do obecné diskuse o pravomocích parlamentních vyšetřovacích komisí a jejich roli v politickém (a vůbec veřejném) životě. 

okd.jpg

V kritice, která se na současnou komisi snáší, lze rozeznat několik základních argumentů (které jsou ovšem vzájemně provázáné):
a) Vyšetřovací komise je zbytečná, protože kopíruje vyšetřování policie a justice (a krom toho má oproti nim mnohem menší pravomoci).
b) Vyšetřovací komise není a nemůže být nezávislá, neboť je složena z politiků a proto už z principu bude její činnost zaujatá a stranická.
c) Vyšetřovací komise je dokonce škodlivá a nebezpečná; politici se nemají nezávislé policii a justici co míchat do vyšetřování nebo se ho dokonce snažit nahradit.
d) Vyšetřovací komise ještě nikdy nic nevyšetřily.

 

V následujícím textu se pokusím ukázat, že ani jeden z těchto argumentů není pravdivý a v zásadě vycházejí z nepochopení samého smyslu vyšetřovacích komisí a elementárních principů, na nichž je existence tohoto institutu založena.

Nejprve je třeba vyrovnat se s nejzávažnější námitkou, totiž že parlamentní vyšetřovací komise vůbec nemají v moderním právním státě existovat. Lze se setkat s názory, že jde o nepřípustné narušování principů dělby moci a ingerenci moci zákonodárné do sféry, jež by měla být vyhrazena moci soudní; ba dokonce že jde o jakousi obdobu lidových soudů.

„Poslední parlament, jenž vydával zákony i vyšetřoval, byl ten jakobínský. Princip dělby moci, respektovaný po dvě staletí v evropském, resp. západním kulturním prostředí jako esenciální podmínka demokratičnosti státu, je ve skutečnosti odpovědí právě na jakobínský koncept politické moci neumožňující soudní ochranu,“ píše Zdeněk Bakala v dopise vysvětlujícím, proč se před komisi odmítá dostavit. Podobnými argumenty kdysi napadali sněmovní vyšetřovací komisi ke kauze Diag Human i Josef Šťáva se svým advokátem Janem Kalvodou. V diskusích se objevil i argument, že fakt, že si Poslanecká sněmovna zřídila nějakou komisi, není pro nikoho závazný, protože na žádné vyšetřování zkrátka parlament nemá nárok – a že to umožňuje její jednací řád je irelevantní, protože ten se neposlanců vůbec netýká.

Ponechme stranou fakt, že i jednací řády obou komor Parlamentu jsou plnohodnotnými zákony – podstatně důležitější je to, že sněmovní vyšetřovací komise se může opřít o zmocnění nejvyšší. Poslanecká sněmovna je totiž k jejich zřizování oprávněna čl. 30 odst. 1 Ústavy, jenž praví: „Pro vyšetření věci veřejného zájmu může Poslanecká sněmovna zřídit vyšetřovací komisi, navrhne-li to nejméně pětina poslanců.“

Z hlediska pozitivistického je tak věc vyřešena: protože Ústava zřizování vyšetřovacích komisí výslovně uvádí, pak je zkrátka jejich existence zcela legitimní, a jejich legitimita je na stejné úrovni jako legitimita státních zastupitelství či soudů. Ti, kdo tendují k přirozenoprávnímu myšlení, by ovšem legitimitu chápali šířeji a kladli by otázky, jestli je jejich existence správná a v souladu s dělbou moci. Na to lze ve prospěch komisí odpovědět dvěma argumenty.

Zaprvé jsou parlamentní vyšetřovací komise běžným institutem ve vyspělých západoevropských státech – najdeme je namátkou v Německu i Rakousku (pod krásným názvem Untersuchungsausschuss), ve Francii, v Belgii, v Nizozemsku či v Itálii, zkrátka a dobře v naprosté většině států EU (výjimkami jsou především skandinávské státy a Velká Británie a jí ovlivněné země; i tam ovšem nalezneme způsoby, kterými může parlament iniciovat zvláštní vyšetřování). Možností zřídit takovou komisi disponuje též Evropský parlament. Jde zkrátka o běžný institut parlamentní demokracie kontinentálního typu. (Schválně není uveden asi nejčastěji zmiňovaný příklad USA, kde jsou vyšetřování Kongresu známým, vlivným a obávaným, nicméně oproti evropskému modelu značně specifickým prvkem.) Těžko by někdo mohl tvrdit, že by uvedené země kvůli existenci parlamentních vyšetřovacích komisí byly silně nedokonalými demokraciemi s narušenou dělbou moci, a není tedy důvod, aby bylo totéž pronášeno o České republice.

Druhý argument je ale ještě důležitější: parlamentní vyšetřovací komise nemá stejný úkol jako policie a justice. Zde je možná kořen veškerého neporozumění jejich úloze. Parlamentní vyšetřovací komise má sice k dispozici nástroje, které připomínají policejní a justiční orgány – může předvolávat svědky a vyslýchat je, může využívat znalecké posudky – ale jejím výstupem není odsouzení viníka a už vůbec nemůže ukládat jakýkoli trest. Není v žádném případě a v žádném smyslu slova ramenem spravedlnosti a ani se za něj nemůže vydávat. Úloha komise spočívá ve shromáždění a analýze informací; jediným výstupem komise je zpráva o vyšetřované věci, kterou vypracuje a předloží Poslanecké sněmovně, a tedy zprostředkovaně i veřejnosti. To je její jediný cíl. Pokud ve své činnosti případně zjistí porušení zákonů, může komise nebo kterýkoli její člen podat trestní oznámení a postoupit věc skutečným rukám spravedlnosti, je to jen ale vedlejším výstupem.

Je tedy vidět, že cíl vyšetřovací komise je poněkud odlišný od cíle policejních a justičních orgánů, nemůže být jejich náhražkou či konkurencí. A známe-li cíl, je možno teleologicky odvodit i smysl a pravý význam této parlamentní instituce. Nechť si každý sine ira et studio položí otázku, jestli existuje případ, v němž se může hodit právě taková informativní shrnující zpráva místo/vedle soudního rozsudku. Nepochybně by bylo možno vymyslet celou řadu příkladů. Oba typy vyšetřování jsou totiž dvě rozdílné množiny, které se sice mohou do jisté míry překrývat, ale v zásadě zabírají odlišný prostor.

Policejní a justiční orgány se zabývají pouze vyšetřováním případných porušení zákona. Neshledají-li ho, případem se dále nezabývají. Stejně tak nelze předpokládat, že se do jejich vyšetřování budou výrazně promítat skutečnosti, které s trestnou činností zúčastněných bezprostředně nesouvisejí – přesto může být značný veřejný zájem na přesné rekonstrukci toho, jak se vše odehrálo. A v neposlední řadě naprosto není úlohou policie a justice, aby své nálezy zobecňovaly a navrhovaly zavedení nových opatření.

Zato parlamentní vyšetřovací komise může vyšetřovat dejme tomu situaci v nějaké veřejné instituci, která se topí v zásadních problémech, padají tam trestní oznámení a celkově neplní své úkoly; to nutně neznamená, že tam někdo spáchal nějaký trestný čin (což policie záhy zjistí a přestane se tím zabývat), ale že jsou tam špatně nastavené procesy řízení nebo že jsou nastavená pravidla někým porušována. Je ovšem v zájmu veřejnosti, aby byly problémy na úřadě přesně popsány a zdokumentovány, aby bylo možno na základě výsledné zprávy přijmout nápravná opatření. Stejně tak třeba fakt, že peníze z nějakého dotačního programu byly vynaloženy neúčelně vůbec neznamená, že byly rozkradeny, takže policie není tím pravým orgánem, který by měl působení programu prošetřit – tím může být poslanecká komise.

V případě výrazné trestní kauzy justice zjistí, jak přesně došlo k trestným činům, a provinilce přísně potrestá. Neptá se ale zpravidla, proč k tomu všemu vůbec mohlo dojít. Parlamentní vyšetřovací komise ovšem může prozkoumat i podstatně širší okolnosti a především odhalit, že celá kauza byla umožněna např. nedostatečnými kontrolními mechanismy nebo dírou v zákonech. A co je nejlepší, jakožto instituce s politickým mandátem může rovnou předložit návrhy, jak situaci zlepšit a páchání podobných nepravostí do budoucna zamezit.

V tomto ohledu je tedy vidět, že instituce, která vyšetřuje, nemusí být nutně nepolitická, ba dokonce že má její političnost svůj pozitivní význam. Policie a justice si totiž političnost nemohou a nesmějí dovolit; velké kauzy ale své politické důsledky mají, a právě vyšetřovací komise je jakousi vhodnou převodní pákou, která výsledky vyšetřování transformuje v politickou reakci.

Doposud byl kladen důraz na vymezení rolí v kauzách, kterými se parlamentní komise a orgány činné v trestním řízení zabývaly současně. Krom toho si lze představit i řadu kauz, kde působí vyšetřovací komise úplně sama – například může prošetřit, jestli nebylo možné rychleji reagovat na hrozivý pád letadla a co v integrovaném záchranném systému by bylo možno v této souvislosti zlepšit; proč se tak vleče výstavba nějaké významné infrastrukturní stavby a jaká veškerá legislativa se toho týká; kolik toho ministerstvo zahraničí vědělo o bezpečnostní situaci v zemi, kde padla do zajetí skupina českých turistů, a proč nevydalo varování před cestou; proč nikoho nenapadlo, že rekonstruovat obě železniční tratě z Kolína do Brna najednou nebyl nejlepší nápad; jak to, že bankovní sektor nebyl vůbec připravena na hospodářskou krizi a proč to ČNB nedokázala ohlídat. Ani jedna z těchto kauz vůbec nemusí mít trestní rozměr, přesto může být v zájmu veřejnosti přesná analýza dostupných faktů a doporučení co zlepšit, aby se věc už nikdy neopakovala nebo aby byla reakce na ni pružnější a efektivnější. Vše jsou to důležité otázky, těšící se zájmu celé veřejnosti, a Parlament jako vrcholná politická instituce reprezentující občany je vhodným místem pro to, aby se vyšetřování a s tím související diskuse odehrály na jeho půdě.
Z toho všeho vyplývá, že sněmovní vyšetřovací komise není ingerencí parlamentu do sféry moci soudní.

Je do jisté míry nešťastné, když komise vyšetřuje kauzu, v níž zároveň probíhá aktivita orgánů činných v trestním řízením, ale nelze kategoricky prohlásit, že je vyloučeno v takové kauze komisi zřídit (ostatně by pak bylo možné činnost jakékoli komise znemožnit účelovým podáním trestného oznámení a komise by musela čekat, dokud nebude prošetřeno). Ve vlastním zájmu pak ovšem komise musí dbát na určitý odstup a soustředit se ve své práci především na věci, které nejsou přímo trestněprávní povahy; pokud ve svém šetření skutečnosti takové povahy nalezne, měla by je okamžitě předávat povolanějším orgánům. Logicky by se měla vyvarovat kategorických odsudků už proto, že následné rozhodnutí soudu v této věci by mohlo vyznít jinak a tím znevěrohodnit veškeré její závěry, tedy i ty s trestní rovinou věci přímo nesouvisející. Závěrečná zpráva komise by rozhodně neměla působit jako nátlak na připravovaný či dokonce probíhající soudní proces; lze si ale představit, že sehraje úlohu amicus curiae brief.

Činnost vyšetřovací komise lze naopak leckdy chápat jako specifickou formu kontroly moci výkonné, což je nepochybně jedna z klíčových kompetencí Poslanecké sněmovny. Stejně tak je ale možno prohlásit, že vyšetřovací komise jsou integrální součástí zákonodárné moci – k tomu, aby mohli poslanci napravovat nedostatky v legislativě, od čehož venkoncem jsou, musejí mít přesné informace, a je v podstatě žádoucí, pokud si jejich sběr a vyhodnocení ve věci obzvláštního veřejného zájmu zajistí sami prostřednictvím vyšetřovací komise. Ta pak v návaznosti může přímo navrhnout vhodné změny, aniž by se dostávala mimo svůj politický mandát.

Zde má svou specifickou roli i ona politická zaujatost – pokud se na sebrané podobě faktů a jejich interpretaci dokáží shodnout zástupci různých politických stran, je to jednak projevem jisté parlamentní kultury, jednak známkou toho, že faktická správnost výsledků je zřejmě skutečně neprůstřelná. Samozřejmě je možné, že momentální parlamentní většina by dokázala výslednou zprávu komise upravit navzdory faktům k obrazu svému, to by pak ale riskovala značnou medializaci celé věci ze strany menšiny. Lze poznamenat, že vyšetřovací komise Poslanecké sněmovny jsou někdy sestavovány na základě parity, neodrážejí tedy početní rozložení sil v komoře. I to pak přispívá k jejich větší důvěryhodnosti.

Zbývá ještě snad nejčastější argument proti existenci komisí – že nemají žádné výsledky. Je pravda, že institut vyšetřovací komise není u veřejnosti příliš znám (o tom svědčí i výše vyvracené nepochopení jejího smyslu, ba zpochybňování její legitimity, a dokonce i legality) a je-li znám, netěší se velké vážnosti. Je také pravda, že byly komise, které skutečně nic nevyšetřily – buď téměř nevyvíjely činnost, nebo byla jejich pověst od počátku silně pošramocena (např. komise k výstavbě D47 v minulém volebním období, která dlouho neměla ani zvoleného předsedu). Na druhou stranu ale řada vyšetřovacích komisí tu lépe, tu hůře splnila to, co měla za úkol. Vyšetřovací komise ke kauze Opencard předložila poměrně zevrubné výsledky svého vyšetřování (a to v kauze, v níž výsledky justice byly notně pochybné); vyšetřovací komise ke kauze policejní reorganizace, která budila značné vášně mezi politickými špičkami, jednak sestavila přesnou rekonstrukci událostí, pod kterou se podepsali všichni členové komise (byť jeden z poslanců byl pak za to předsedou svého hnutí ostře napaden), jednak předložila konkrétní návrhy legislativních úprav. Výsledky svého vyšetření a doporučení předložily i komise z volebního období 2002-2006 (např. obě komise vyšetřující arbitrážní spory s Diag Human a CME) či 90. let (např. komise vyšetřující pád Kreditní banky Plzeň).

Poslanecká sněmovna zpravidla závěrečnou zprávu komise přijme; zda jsou ale přijatá doporučení skutečně realizována (a zda tedy činnost komise má kromě poskytnutí informací i vliv na lepší příští), to lze těžko kontrolovat a nelze se ubránit jisté skepsi. Lze každopádně říci, že jiné státy jsou na tom s implementací závěrů komisí obdobně, což obecně souvisí s omezenou akceschopností parlamentů a nezpochybňuje institut komisí jako takových.

Možná tedy, že Česká republika stále čeká na sněmovní vyšetřovací komisi, která bude mít nezpochybnitelné výsledky a dobude pro tento institut všeobecného respektu a vážnosti mezi širokou veřejností; nelze ale ani říci, že by se snad v uplynulých letech nějak zásadně diskreditovaly. Parlamentní vyšetřovací komise mají v České republice jako v parlamentní demokracii a členském státu EU své místo a její zpochybňování není ku prospěchu věci.

 

Korolárium:

Zbývá se zamyslet nad tím, zda by právo zřídit vyšetřovací komise neměl mít vedle nebo dokonce místo Poslanecké sněmovny Senát.

Původně se o tom uvažovalo, nicméně nakonec nebylo toto právo ve vznikající Ústavě Senátu přiznáno. Logiku ústavodárců lze spatřovat v tom, že vyšetřovací komise je nástrojem parlamentní kontroly vlády a ta je svěřena výhradně Poslanecké sněmovně, jíž je vláda odpovědná (z hlediska praktické politiky pak mohlo jít též o snahu zamezit tomu, aby byl Senát příliš silný, s ohledem na to, že v době vzniku Ústavy ještě vůbec neexistoval a nebyl tedy nikdo, kdo by hájil jeho pohled).

 

Přesto se zdá, že by Senát toto oprávnění mít měl. Jsou pro to tři hlavní argumenty:
a) Jak bylo dovozeno, parlamentní vyšetřování nemá funkci čistě kontrolní, naopak jej lze chápat jako součást obecné zákonodárné práce. Případné legislativní návrhy, které z činnosti komise vzejdou, by pak podával Senát jako celek, čímž by rovnou získaly váhu celé parlamentní komory. V Poslanecké sněmovně může komise nějakou úpravu navrhnout, ale formálně ji pak musí podat jako skupina poslanců či k jejich osvojení vyzvat vládu, což jejich váhu poněkud oslabuje.
b) Chápání oprávnění zřizovat vyšetřovací komisi jakožto kontrolní orgán vůči vládě má navíc tu slabinu, že Poslanecká sněmovna je ovládána většinou, od níž je odvozena i vláda, takže zde v podstatě permanentně hrozí vyšetřování sama sebe. Senát může disponovat odlišným rozložením politických sil a navíc se v něm zpravidla rozdělení na koalici a opozici tak pevně nedodržuje.
c) V Senátu tradičně panuje nižší přísnost stranické disciplíny (jsou mezi nimi i osobnosti zvolené bez nominace politických stran) a senátoři nejsou tak bezprostředně závislí na politických konfliktech mezi vládou a opozicí a čtyřletém volebním cyklu; proto by jejich vyšetřování mohlo dosáhnout většího respektu ve společnosti a nemuselo by být tak často předem odsuzováno jako zaujaté.

 

Autor není členem Pirátské strany a jeho názory nemusí být v plném souladu se stanovisky této strany.

 

Sdílet na Facebooku Tweet

Autor: Matouš Vanča

Štítky: #komise #OKD #parlament #sněmovní komise #vyšetřování

Zobrazit diskusi
Facebook Pirátské listy Twitter Pirátské listy Redakce Pirátských listů Česká pirátská strana
Redakce | Kontakt | Piráti | Facebook | Twitter | RSS články | RSS aktuality

Copyleft Pirátské listy. Publikování nebo další šíření obsahu serveru Pirátské listy je umožněno i bez písemného souhlasu. Všechna práva vyhlazena.